Tarkastusjohtaja Pirjo Hakanpää ja sisäisen tarkastuksen päällikkö Sari Kyllönen johtavat Helsingin kaupungin tarkastustoimintoja. Kuntalain uudistukset vaikuttavat molempien johtamien yksiköiden työhön, ja Sote-uudistus tuo mukanaan suurimmat mullistukset miesmuistiin.
HELSINGIN kaupungin konserniin kuuluu viiden toimialan eli rootelin palveluista vastaavien 27 viraston ja neljän liikelaitoksen lisäksi lähes sata tytäryhteisöä ja säätiötä. Kaupunki on myös kuuden kuntayhtymän, kuten Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiirin (HUS) ja Helsingin seudun liikenteen (HSL), jäsen.
Varmennustoiminnoilta vaaditaan tehokkuutta
Konsernin tulot olivat vuonna 2014 noin 6,5 miljardia ja menot noin 5,5 miljardia. Liikevaihdosta noin puolet kertyi muista kuin verotuloista. Suomen suurimman työnantajan organisaatioissa työskentelee lähes 45 000 henkilöä, ja konsernitaseen loppusumma on noin 16,5 miljardia. Nettovarallisuutta, josta pitää huolehtia hyvin, on jokaista asukasomistajaa kohden lähes 15 600 euroa.
Hakanpää ja Kyllönen ovat paljon vartijoita. Sekä ulkoisen että sisäisen tarkastuksen on toimittava tehokkaasti – erityisesti konsernitason ja organisaatioiden rajat ylittävän kokonaiskuvan, riskien hallinnan sekä tuloksellisen ja tehokkaan toiminnan varmistamiseksi. Selkeät vastuut, hyvä suunnittelu ja yhteistyö toimijoiden kesken auttavat kohdistamaan resurssit oikein laajalle vastuualueelle.
Ulkoinen valvonta valtuuston palveluksessa
Ulkoisen valvonnan toimijoita on kolme: tarkastuslautakunta, tilintarkastaja ja molempia avustava tarkastusvirasto. Lautakunnassa on yhdeksän jäsentä ja tarkastusvirastossa 18 ammattilaista.
– Vaikka tarkastuslautakunta ja -virasto kuuluvat kaupunginjohtaja rooteliin, olemme toimivasta johdosta riippumattomia. Palvelemme selkeästi kaupunginvaltuustoa, joka on konsernin ylin päättävä elin, kertoo Pirjo Hakanpää.
Hakanpää on vuodesta 2003 alkaen johtanut yli sata vuotta toimineen tarkastusviraston työtä. Hän on ensimmäinen nainen tässä tehtävässä, ja myös maan harvoja revisioneuvoksen arvonimen saaneita.
Valtuusto vahvistaa hallinnon ja talouden tarkastussäännön, joka antaa kuntalakia tarkemmat ohjeet tarkastuslautakunnan ja -viraston työstä. Nykyinen johtosääntö on vahvistettu vuonna 2007 ja sitä on päivitetty viimeksi vuonna 2013.
– Vaikka lautakunnan jäsenet ovat poliittisia luottamushenkilöitä, käytännön työ on varsin epäpoliittista. Työ perustuu koko vaalikauden kattavaan toimintasuunnitelmaan ja vuosittain tehtävään arviointisuunnitelmaan.
Tarkastusviraston toiminta kattaa kaikki konsernin virastot ja liikelaitokset, sen sijaan tytäryhteisöt ja kuntayhtymät huolehtivat itse ulkoisen valvonnan toteutuksesta. Tytäryhteisöjen tilintarkastajien kilpailutus, sopimusten valmistelu ja työn laadun seuranta kuuluvat kuitenkin tarkastusviraston tehtäviin, kuntayhtymät puolestaan huolehtivat näistäkin tehtävistä itse.
Uusia ja vanhoja valvonnan kohteita
Uusi kuntalaki tuli voimaan 1.5.2015. Sen mukaan tarkastuslautakunnan uusi tehtävä on toiminnan tarkoituksenmukaisuuden ja tuloksellisuuden arviointi. Tavoitteiden toteutumisen valvonta oli jo vanhassa laissa. Arviointeihin tarvittavat tiedot hankkii tarkastusvirasto, jonka tehtävät laajenivat näin merkittävästi.
– Meille uusi laki ei tuo suuria muutoksia, sillä tarkoituksenmukaisuus ja tehokkuus olivat arviointiemme kohteena jo ennen uutta lakia. Kokonaan uusi tehtävä on luottamushenkilöiden sidonnaisuuksien ilmoittamisen valvonta, johon varaudutaan seuraaviin kuntavaaleihin eli kevääseen 2017 mennessä. Tehtävä on hallinnollispainotteinen eikä tuottane alkuvaiheen jälkeen merkittävää työmäärää.
Helsingin kaupungin tarkastuslautakunnassa on kaksi jaostoa, joiden kesken kaupungin toimintakokonaisuus on jaettu arviointia varten. Viraston toiminta on vastaavasti jaettu kahteen ydinprosessiin: arviointiin ja tilintarkastukseen.
– Arviointipäällikkö omistaa, johtaa ja kehittää tavoitteiden ja toiminnan arviointiprosessia, ja tilintarkastuspäällikkö vastaa tilintarkastusprosessista samalla tavalla. Lautakunnassa ja jaostoissa työtä tehdään työpajatyyppisesti, Hakanpää kuvaa työn organisointia.
Tarkastuslautakunnan työ on aktiivista, se kokoontuu noin 12 kertaa vuodessa, lisäksi jaostoilla on kokouksia noin kerran kuussa. Hakanpää kertoo, että joissakin kaupungeissa kokouksiin saattaa kulua kokonainen työpäivä.
– Meillä kokoukset ovat napakoita, ne kestävät korkeintaan kaksi tuntia, vaikka käsiteltäviä asioita on paljon. Tämä pitää myös kokouskulut kurissa.
Keskikastia kustannustehokkuudessa
Myös oman toiminnan kulut ovat tarkastusvirastossa tarkassa syynissä, ja niitä verrataan suurimpien kaupunkien vastaaviin. Tarkasteltaessa tarkastustoimen ja kaupungin toimintamenojen suhdetta Helsinki kuuluu vertailujoukon keskikastiin, vaikka maan suurimman kaupungin kulut voisivat helposti nousta kärkeen.
– Kaupunkikonserni on huomattavan laaja ja edustaa hyvinkin erilaisia toimialoja, ja lisäksi Helsinki kuuluu kuuteen kuntayhtymään. Hallintokunnat vastaavat sosiaali- ja terveystoimen sekä opetus- ja varhaiskasvatustoimen lakisääteisistä tehtävistä. Ainulaatuisimpia toimintoja on puolestaan Korkeasaaren eläintarha. Tytäryhteisöjen palvelutuotantoon kuuluvat muun muassa opetus, kulttuuri, sosiaali- ja terveystoimi, kiinteistöt, pysäköinti, matkailu, liikunta, satama- ja bussiliikenne, catering, elinkeino, energia ja henkilöstö, Pirjo Hakanpää listaa.
Haasteena konsernin ohjaus ja valvonta
Kunnan toiminta on uudessa kuntalaissa määritelty aikaisempaa laajemmaksi. Valtuusto vastaa kaikkien konsernin toimintojen yhteensovittamisesta, ja uutta on myös kuntastrategian ja konserniohjeen pakollisuus.
– Helsingin kaupungin on huolehdittava myös siitä, että tytäryhteisöt ottavat huomioon kuntakonsernin kokonaisedun. Uusi konserniohje, jonka valmistelu Helsingissä on jo pitkällä, on omistajaohjauksen keskeinen väline velvoitteen täyttämisessä, kertoo tarkastusjohtaja Pirjo Hakanpää.
Tytäryhteisöjen tilintarkastus määrättiin uudessa laissa kunnan tilintarkastusyhteisölle, ellei muuhun ole perusteltua syytä. Helsingin esittämää tarkastuslautakunnan tiedonsaantioikeuden laajennusta tyttäriin ei lakiin saatu vaan oikeus rajoittuu edelleen kunnan viranomaisilta saataviin tietoihin.
– Valtuustoryhmien haastattelussa korostettiin erityisesti konsernitason arviointia. Se haaste on otettava vastaan. Siksi on äärimmäisen tärkeää, että tarkastuslautakunnan riittävä tiedonsaanti tytäryhteisöjen toiminnasta turvataan konserniohjeessa, Hakanpää painottaa.
Huomiota SOTE-alueiden valvonnan järjestämiseen
Valmisteilla oleva kuntalaki ja SOTE-uudistus vaikuttavat Hakanpään mukaan merkittävästi tarkastuslautakunnan ja -viraston toimintaan.
– Se mitä tapahtuu SOTE-uudistuksessa vaikuttaa kaikkeen. Tällä hetkellä on meneillään kaupunginkanslian alustava kartoitus uudistuksen vaikutuksesta virastojen ja liikelaitosten henkilökuntaan. Tämän hetken näkymien perusteella kunnat ja kuntayhtymät eivät jatkossa järjestä tai tuota sosiaali- ja terveydenhuollon palveluita. Helsingin tarkastuslautakunnan työn painopiste tulee muuttumaan, sillä nykyisin SOTE- palvelut ovat olleet olennainen osa arviointiamme.
Hakanpää huomauttaa, että SOTE-mallin itsehallintoalueet ovat jatkossa merkittäviä julkisten varojen omistajia ja käyttäjiä.
– Niihin pitäisi lainsäädännössä luoda kuntalakia vastaava ja toimivaksi havaittu ulkoisen valvonnan malli. Tällä tavoin voidaan varmistua toiminnan tuloksellisesta ja tarkoituksenmukaisesta järjestämisestä. Uuden toimintamallin käyttöönotossa tulisi hyödyntää kunnissa jo olevaa ulkoisen tarkastuksen ja arvioinnin osaamista. Kuntien ulkoisesta tarkastuksesta vapautunee kokenutta ja osaavaa henkilöstöä uusien organisaatioiden käyttöön. Sitä tarvitaankin mittava määrä.’
Tilintarkastajat antavat virastolle palautetta
Tilintarkastaja ja tarkastusviraston johto tapaavat 4-5 kertaa vuodessa JHTT-palaverissa, joissa laaditaan tilivuoden tarkastussuunnitelma ja koordinoidaan käytännön tarkastustyö, kertoo Hakanpää.
Myös tarkastajat tapaavat toisiaan säännöllisesti tiimipalavereissa.
– Tilintarkastajat saavat käyttöönsä tarkastusviraston raportit, joiden olennaiset havainnot ja suositukset tulevat mukaan tilintarkastuskertomukseen ja tilintarkastuksen loppuraporttiin, joka menee myös valtuustolle. Tilintarkastaja käy myös läpi viraston työpaperit, ja antaa meille palautetta tehdystä työstä.
Olennaisuusharkinta työn lähtökohtana
Tilintarkastuksen vuosisuunnitelma tehdään riskikartoituksen perusteella.
– Huomioon otettavia asioita ovat esimerkiksi toiminnan ja järjestelmien muutokset, aiemmin havaitut ongelmat tai puutteet ja toimintojen monimutkaisuus. Tuloslaskelman ja taseen olennaiset erät tarkastetaan aina, lisäksi huomioidaan lainsäädännön muuttuminen. Myös tarkastuskohteen koko vaikuttaa tarkastusfrekvenssiin, Pirjo Hakanpää toteaa.
Hänen mukaansa suuriin virastoihin ja laitoksiin kohdistetaan tarkastuksia vuosittain, pienemmät tarkastetaan olennaisilta osiltaan neljän vuoden välein. Tarkastuksilla varmennetaan kirjanpidon ja tilinpäätöksen oikeellisuutta, hallinnon laillisuutta ja sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan toimivuutta.
Arviointitoiminnan lähtökohtana on olennaisuusharkinta, jossa huomioon otetaan muun muassa kaupungin riskiarviot. Arviointityö tehdään Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vahvistamia ISSAI -standardeja soveltaen. Standardeissa painotetaan riskiperusteista lähestymistapaa ja asianmukaista harkintaa.
Kaupunkikonsernin kolme suurta liikelaitosta – Helsingin Satama, Helsingin Energia ja osia Palmiasta – yhtiöitettiin viime vuonna. Tämä ei vaikuttanut suuresti viraston työhön.
– Tilintarkastajien ja tarkastusviraston työnjaossa kaupungin isot liikelaitokset ovat perinteisesti olleet JHTT-yhteisön tilintarkastuksen painopisteitä. Tarkastusvirasto avusti tarkastuslautakuntaa yhtiöittämiseen liittyvien tilintarkastussopimuksien kilpailutuksessa ja valmistelussa.
Sisäinen tarkastus kaupungin johdon työkalu
Helsingin kaupungin hallintomalli perustuu kuntalakiin. Ylintä valtaa käyttää kaupunginvaltuusto, joka päättää muun muassa hallintosäännöstä, kuntastrategiasta, talousarvioista ja toimintasuunnitelmista. Kaupunginhallitus ja johtajisto hoitavat kaupunginkanslian avustamana päätösten toimeenpanon.
Sisäinen tarkastus on kaupungin johdon työkalu päätösten toimeenpanon varmistamisessa. Ulkoinen valvonta palvelee siis ensisijassa luottamusjohtoa ja sisäinen toimivaa johtoa: vastuut ovat selvät.
Tarkastuspäällikkö Sari Kyllösen mukaan tarkastettavat toimialat vaihtelevat lasten päivähoidosta kaupunkitekniikkaan ja metroliikenteeseen. Toimialue on tarkastusvirastoa laajempi, sillä virastojen ja liikelaitosten lisäksi kohteena ovat myös kaupungin kokonaan omistamat tytäryhtiöt, joita on yli viisikymmentä.
Kuntayhtymissä ja yhtiöissä erilliset tarkastustoiminnot
Kuntayhtymät vastaavat omasta tarkastuksestaan.
– Kuntayhtymissä on omat sisäisen tarkastuksen yksikkönsä, joihin pidämme yhteyttä. HUS:n sisäisen tarkastuksen kanssa olemme tehneet yhteisen tarkastuksen, jonka tavoitteena oli varmistua erään potilasryhmän asiakaslaskutuksen ja kuntalaskutuksen oikeellisuudesta. Yhteistarkastus sujui hyvin ja tuloksellisesti, kertoo Kyllönen.
Helen Oy ja Helsingin Satama Oy, jotka yhtiöitettiin viime vuonna, ovat tehneet ostopalvelusopimukset sisäisen tarkastuksen palveluista.
– Kanslian sisäisen tarkastuksen yksikön roolista osana konsernivalvontaa keskusteltiin tässä yhteydessä, ja todettiin, että päällekkäisyyksiä ei ole syntymässä, Yhtiöittämisessä meillä sisäisellä tarkastuksella ei ollut muuta roolia, kertoo Kyllönen.
Kuntalaki korostaa sisäistä valvontaa ja riskienhallintaa
Nykyinen kuntalaki korostaa sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan merkitystä kunnissa ja kuntayhtymissä. Valtuusto vastaa niiden perusteista ja hallitus järjestämisestä. Helsingissä valtuusto hyväksyi sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan perusteet ensimmäisen kerran joulukuussa 2013.
– Sisäinen tarkastus oli yhdessä kanslian riskienhallinnan asiantuntijan kanssa keskeisessä roolissa sisäisen perusteita valmisteltaessa. Niiden mukaan kaupungin kaikkien toimielinten ja tytäryhteisöjen täytyy laatia sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan kuvaukset. Olimme valmistelemassa näille kuvauksille mallin, ja järjestämme vastuuyksiköille koulutusta oman alueensa kuvausten laadinnasta.
Hakanpään tavoin myös Kyllönen pitää valmisteilla olevia hallintosääntöä ja konserniohjetta keskeisenä asiana sisäisen valvonnan, riskienhallinnan ja tarkastuksen kannalta.
– Konserniohjeissa annetaan määräykset konsernivalvonnasta ja raportoinnista sekä riskienhallinnan järjestämisestä. Olemme olleet mukana valmistelemassa sisäisen tarkastuksen roolia sekä yhtiöiden sisäistä valvontaa ja riskienhallintaa koskevia kohtia.
Strategia ja riskit ohjaavat kohteiden valinnassa
Sisäisen tarkastuksen toimintaa ei ohjaa laki vaan toimintaohje, joka pohjautuu kansainvälisiin ammattistandardeihin. Toimintaohjeen samoin kuin vuosittain laadittavan tarkastussuunnitelman hyväksyy kaupunginjohtaja. Suunnitelma on riskiperusteinen.
– Kaupunkikonsernin riskienhallinnan koordinaatioryhmä arvioi konsernin riskejä. Merkittävät riskit samoin kuin kaupungin strategiaohjelman tavoitteet muodostavat sisäisen tarkastuksen vuosisuunnittelun lähtökohdan. Lisäksi haastattelemme laajasti kaupungin johtoa ja asiantuntijoita, ja pisteytämme kaikki tarkastusaiheet kymmenen eri riskitekijän suhteen, toteaa Kyllönen.
Hänen mukaansa tarkastusten päätteeksi tehdään asiakaspalautekysely, jossa selvitetään annettujen suositusten osuvuutta ja toteuttamiskelpoisuutta sekä tarkastuksen tuottamaa lisäarvoa.
Tarkastusfunktioiden yhteistyöllä vältetään päällekkäisyydet
Sisäinen tarkastus tekee yhteistyötä sekä tilintarkastajan että tarkastusviraston kanssa.
– Saamme käyttöömme tarkastusviraston ja tilintarkastajan suunnitelmat päällekkäisyyksien karsimiseksi. Yhteistyöhön kuuluvat myös säännölliset tapaamiset, tarkastussuunnitelmien ja tarkastusraporttien vaihto. Ammatillista osaamista kehitetään yhdessä järjestetyllä koulutuksella. Meneillään on myös yhteinen ICT-hanke tarkastusten sähköisistä työpapereista, Kyllönen mainitsee.
SOTE-malli edellyttää ammattimaista sisäistä tarkastusta
Sote-uudistus vaikuttaa myös sisäisen tarkastuksen toimintaan. Mikäli sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämisvastuu siirtyy itsehallintoalueille, kuntien menot supistuvat Kyllösen mukaan alle puoleen nykyisestä.
– Tämä tulee aiheuttamaan kuntien hallinnossa, myös sisäisissä tarkastuksissa, merkittäviä sopeuttamistarpeita.
Sari Kyllönen korostaa, että Sote-alueiden hallintoa perustettaessa tulee huolehtia myös asianmukaisen sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan järjestämisestä.
– Näin suurissa taloudellisissa kokonaisuuksissa tämä edellyttää ammattimaista sisäistä tarkastusta, joka on olennainen osa toimivaa johtamisjärjestelmää. Se seuraa ja varmentaa toimintojen lainmukaisuutta ja asetettujen tavoitteiden saavuttamista ja tukee vahvan konserni- ja omistajaohjauksen toteutumista.
Erilaisia malleja sisäisen valvonnan järjestämisestä
Joihinkin kaupunkeihin kuten Tampereelle ja Ouluun on perustettu tarkastustoimikunta, jolle sisäinen tarkastus raportoi. Kuntaliiton suosituksessa taas ehdotetaan, että kunnan sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan sekä konsernivalvonnan ohjauksen, seurannan ja arvioinnin toteuttamiseksi voidaan perustaa tarvittaessa sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan jaosto.
– Helsingissä ei ole pohdittu tarkastustoimikunnan perustamista. Olisi arvokasta jakaa Tampereen ja Oulun kokemuksia ja käydä keskustelua eri foorumeilla, ja tehdä konsernikohtaisesti päätökset siitä, miten hallituksen vastuu huolehtia sisäisestä valvonnasta olisi parasta järjestää.
Julkaistu alunperin Balanssin numerossa 4-5/2015.
Kuvat: Olli Häkämies
