Kunnat ovat kiihtyvällä tahdilla yhtiöittäneet toimintojaan 2010-luvulla. Yhtiöittämiset liittyvät yhtiöittämisvelvollisuuteen tai mahdollisuuteen tehostaa toimintaa. Yhtiöittämisten myötä kuntien toimivan omistajaohjauksen rakentaminen on joutunut haasteiden eteen.
Myös kuntayhtiöiden hallitusten asiantuntemukseen on nykyään kiinnitettävä selvästi aiempaa enemmän huomiota, sillä uuden kuntalain mukaan kuntayhtiön hallituksen kokoonpanossa on otettava huomioon yhtiön toimialan edellyttämä riittävä talouden ja liiketoiminnan asiantuntemus.
Toimintojen yhtiöittäminen – mahdollisuus vai velvollisuus?
Kuntayhtiöllä tarkoitetaan yhtiötä, jossa yhdellä tai useammalla kunnalla tai kuntayhtymällä on välillisesti tai välittömästi määräysvalta yhtiössä. Suomessa on kuntayhtiöitä jo noin 1800, ja kuntayhtiöissä työskentelee lähes 20 000 henkilöä. Kuntayhtiöt toimivat laajasti eri toimialoilla, esimerkiksi kiinteistö-, energia-, vesi- ja jätehuoltoaloilla. [1] Kuntayhtiöt hallinnoivat käytännössä merkittävää varallisuusmassaa: toiminnan yhtiöittämisessä kunnan harjoittama liiketoiminta ja omaisuus siirtyvät yhtiölle eli yhtiö vasta toiminnan järjestämisestä ja päätöksenteosta. Osakeyhtiömuodon lisääntyvään käyttöön on kaksi erityistä syytä: yhtiöittämisvelvollisuus ja tehokkuuden tavoittelu.
Ensimmäinen syy siis linkittyy kunta- ja kilpailuoikeudelliseen yhtiöittämisvelvollisuuteen. Yhtiöittämisvelvoite juontaa juurensa yksityisen ja julkisen toiminnan kilpailuneutraliteettitavoitteesta – pyrkimyksenä siis on, että kunnallinen toimija ei voi toimia ”kunnallisen sateenvarjon” alla ja nauttia esimerkiksi konkurssisuojasta, kun samaan aikaan yksityisillä toimijoilla ei tällaiseen ole mahdollisuutta. Yhtiöittämisvelvollisuus siis tarkoittaa, että kunnan on annettava tehtävä osakeyhtiön, osuuskunnan, yhdistyksen tai säätiön hoidettavaksi, jos kunta harjoittaa tehtävää kilpailutilanteessa markkinoilla. [2] Yhä suurempi osa kuntayhtiöistä toimii tulevaisuudessa juuri kilpailluilla markkinoilla [3].
Yhtiöittämisvelvollisuuden piirissä olevia toimintoja ovat esimerkiksi satama- ja energiatoiminnot, jotka jo on kunnissa yhtiöitetty. Kaikissa tilanteissa yhtiöittämistä ei kuitenkaan ole pakko tehdä, sillä kuntalaissa on yhtäältä säädetty useista tilanteista, jolloin kyse ei ole toimimisesta kilpailutilanteessa markkinoilla (esimerkiksi sosiaalihuolto tai opetukseen liittyvä ravintola), ja toisaalta yhtiöittämispoikkeuksista (vähäinen toiminta tai kuntakonsernin tukipalvelut). [4] Kilpailu- ja kuluttajavirasto valvoo kilpailuneutraliteetin toteutumista, ja kilpailijoilla on mahdollisuus tehdä toimenpidepyyntö, mikäli kilpailija havaitsee kilpailuneutraliteettiongelman markkinoilla [5].
Toinen syy puolestaan liittyy toimintojen tehostamistarpeeseen. Vaikka toiminnan tehostaminen tai tehostuminen ei ole yksistään toiminnan muodosta kiinni, osakeyhtiömuotoon liitetään yhtä kaikki tehokkuuden leima. Eräänä keskeisenä osakeyhtiön etuna on pidetty sitä, että osakeyhtiössä toimijoilla on osakeyhtiölain mukainen selkeä toimivallanjako ja vastuunjako, joiden avulla yhtiön toiminta on mahdollista järjestää tarkoituksenmukaisella tavalla. Monissa kunnissa onkin yhtiöitetty sellaistakin toimintaa, jota ei olisi ollut pakko yhtiöittää. [6] Joissain tilanteissa kunnissa on katsottu parhaaksi peräytyä markkinoilta kokonaan tai pilkkoa toiminta kunnan omana toimintana harjoitettavaan osaan ja yhtiöitettävään osaan.
Kunnan omistajaohjauksen työkalut
Omistajaohjauksella tarkoitetaan sellaisia toimenpiteitä, joiden avulla kunta yhtiön omistajana myötävaikuttaa yhtiön hallintoon ja toimintaan. Joissain kunnissa omistajaohjaus on tähän asti ollut hyvin vähäistä tai sitä ei ole ollut juuri ollenkaan. Tällöin omistajan tahto ei ole tullut riittävästi näkyviin eikä yhtiön johto ole välttämättä esimerkiksi edes tiennyt, millaisia tavoitteita kuntayhtiön toiminnalla on. Uuteen kuntalakiin otettiinkin säännökset omistajaohjauksesta [7]. Säännösten tarkoituksena on ollut selkeyttää omistajaohjausta ja sovittaa yhteen kunnan ja sen omistamien yhtiöiden tavoitteita.
Tärkeää on, että kuntaomistajan ja yhtiön johdon eli hallituksen ja toimitusjohtajan roolit eivät mene sekaisin, sillä toimijoille on osakeyhtiölaissa määrätty toimivallanjaon mukaisesti tietyt tehtävät. Toisin sanoen kuntayhtiössä päätäntävaltaa käyttävät sen omat toimielimet eli yhtiökokous, hallitus ja toimitusjohtaja. On huomattava, että kuntalain omistajaohjausäännökset ovat alisteisessa suhteessa yhtiöoikeudelliseen sääntelyyn eli omistajaohjaus on aina annettava osakeyhtiölainsäädännön sallimissa puitteissa. Kuntayhtiössä ei esimerkiksi kuntakonsernin kokonaisedun nimissä voida tehdä vaikkapa osakeyhtiölain velkojiensuojasäännösten vastaista päätöstä.
Keskeisiä omistajaohjauksen välineitä ovat taloudellisten tavoitteiden asettaminen, yhtiöjärjestys, osakassopimus, konserniohje ja henkilövalinnat.
Omistajan tulisi asettaa kaikkien kuntayhtiöiden toiminnalle selkeät tavoitteet. Usein tavoitteet ovat taloudellisia, mutta toki ne voivat olla toiminnallisiakin, kuten kävijämäärä tai toiminnan laatu.
Yhtiöjärjestys on omistajaohjauksen keskeisimpiä välineitä, sillä yhtiöjärjestyksen määräykset ovat yhtiöoikeudellisesti sitovia eli ne sitovat kaikkia yhtiön toimielimiä. Yhtiöjärjestysmääräyksillä kunta voikin ohjata erittäin tehokkaasti kuntayhtiön toimintaa. Esimerkiksi osakeyhtiön 1:5:n mukaan osakeyhtiön toiminnan tarkoitus on voiton tuottaminen osakkeenomistajille, ellei yhtiöjärjestyksessä toisin määrätä. Näin ollen vain yhtiöjärjestysmääräyksellä voidaan muuttaa yhtiön toiminnan tarkoitusta eli yhtiöjärjestyksessä voidaan vaikkapa määrätä, että yhtiön toiminnan tarkoitus on voiton tuottamisen sijaan elinkeinotoiminnan edistäminen kaupungin alueella tai kulttuurituotannon tukeminen. Tällöin kuntayhtiön johtokin on velvollinen edistämään tätä kuntayhtiön yhtiöjärjestyksessä määrättyä tarkoitusta.
Osakassopimus puolestaan tulee kyseeseen silloin, kun kyse on useiden kuntien omistamasta yhtiöstä, kuten jäteyhtiöstä tai elinkeinoyhtiöstä. Lähtökohtaisesti jo yhtiön perustamisvaiheessa omistajat sopivat niistä keskeisistä periaatteista, joilla kuntayhtiötä hallinnoidaan. Osakassopimuksen osalta on huomioitava, että se sitoo vain niitä tahoja, jotka ovat siihen sitoutuneet. Osakassopimuksessa voidaan sopia esimerkiksi: 1.) kuntayhtiön hallinnosta – kuten kunkin omistajakunnan oikeudesta nimittää yksi kuntayhtiön hallituksen jäsen, 2.) kuntayhtiön varojenjaosta – kuten kuntayhtiön vuosittaisen osingon laskentaperusteesta tai 3.) myynti- ja luovutustilanteista – kuten omistajakuntien etuosto-oikeus luovutettaviin osakkeisiin (ns. etuostolauseke).
Jokaisessa kunnassa on oltava myös konserniohje, jonka tarkemmasta sisällöstä säädetään kuntalaissa. [8] Konserniohjeessa on annettava määräykset muun muassa riskienhallinnan järjestämisestä, luottamushenkilöiden tiedonsaantioikeudesta, velvollisuudesta hankkia kunnan kanta asiaan ennen päätöksentekoa ja kuntayhtiön hallitusten kokoonpanosta ja nimittämisestä. [9] Eräs käytännössä tärkeimmistä konserniohjeella täsmennettävistä asioista liittyy juuri kuntayhtiöiden hallitusten kokoonpanoon ja hallitusjäsenten valintaan.
Kuntayhtiöiden hallitusten asiantuntemusta vahvistettava
Hallituksen jäsenten valinta on omistajanäkökulmasta tärkein kuntayhtiötä koskeva yksittäinen päätös, sillä kuntayhtiön hallitus vastaa yhtiön toiminnan asianmukaisesta järjestämisestä. Kuntayhtiön hallituksella pitää siis olla kyky asiantuntevasti johtaa yhtiön toimintaa. Uuden kuntalain 47.2 §:n määräyksen mukaan kunnan tytäryhteisöjen hallituksen kokoonpanossa on otettava huomioon yhteisön toimialan edellyttämä riittävä talouden ja liiketoiminnan asiantuntemus. Tähän saakka kuntayhtiöiden hallitusten jäsenet on kuitenkin usein valittu lähinnä poliittisin perustein eikä niinkään asiantuntemuksen perusteella [10]. Kuntalain uusi asiantuntemusvaatimusta koskeva säännös on siis käytännössä erittäin tarpeellinen. Säännös tuli sovellettavaksi 1.6.2017 alkaen.
Kuntayhtiön asiantuntemusvaatimusta voidaan peilata erityisesti hyvää hallinto- ja johtamistapaa koskeviin suosituksiin eli esimerkiksi pörssiyhtiöiden ja listaamattomien yhtiöiden corporate governance -suosituksiin [11]. Hallituksen kokoonpanoa tulisi tarkastella kokonaisuutena. Yleisesti ottaen kuntayhtiön hallituksen jäsenillä pitää olla riittävän monipuolinen osaaminen ja toisiaan täydentävä kokemus sekä riittävästi myös aikaa hallitustehtävän hoitamiseen. Hallituksessa tulee kiinnittää huomiota jäsenten kykyyn tehdä itsenäisiä päätöksiä sekä mahdollisuuteen käydä tasavertaista keskustelua kuntayhtiön toimivan johdon kanssa [12]. On myös huomattava, että kuntayhtiöiden hallituksessa tulee olla molempia sukupuolia [13].
Kaikkiin kuntayhtiöihin ei tule soveltaa samanlaisia hallituksen asiantuntemuskriteerejä. Erityisesti esimerkiksi yhtiön koko, toimiala, strateginen merkittävyys ja toimiminen kilpailluilla markkinoilla vaikuttavat siihen, minkälaisia asiantuntemusvaatimuksia hallitukselle tulee asettaa. [14] Käytännössä kuntayhtiön hallitukseen valittavilta jäseniltä vaaditaan riittävää toimialan tuntemusta tai vaihtoehtoisesti liiketoiminnan tai sen eri osa-alueiden asiantuntemusta [15]. Riippuen yhtiöstä esimerkiksi markkinoinnin, hankintojen, strategian, juridiikan ja talouden osa-alueiden hallitseminen saattaa olla tärkeässä roolissa kuntayhtiön hallituksen jäseniä valittaessa.
Kuntayhtiön hallitusvalinnat tulee tehdä koordinoidusti ja kokonaisuus huomioiden. Ei ole tarkoituksenmukaista, että kuntayhtiöihin valitaan ns. puhtaita asiantuntijahallituksia, vaan kuntayhtiön hallituksessa tulee kuntaomistajan tahdon varmistamiseksi olla myös riittävä kuntaomistajan edustus. [16] Joka tapauksessa kokonaisuus huomioiden tulisi selvittää, minkälaista osaamista kuntayhtiössä aidosti tarvitaan, kun otetaan huomioon kuntayhtiön toiminnan laatu ja laajuus.
Lisätietoja aiheesta:
Ruohonen, Janne – Vahtera, Veikko – Penttilä, Seppo: Kuntayhtiö. Alma Talent. 2017.
[1] Tilastokeskuksen PX-Web-tietokanta (v. 2015).
[2] Kuntalaki (410/2015) 126.1 §.
[3] Hallituksen esitys kuntalaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi 268/2014 vp., s. 174.
[4] Kuntalaki 126.2 § (ei kilpailutilanne markkinoilla) ja 127 § (yhtiöittämispoikkeukset).[5] Ks. toimenpidepyynnön sisällöstä esimerkiksi www.kkv.fi.
[6] Ruohonen, Janne ym.: Kuntayhtiö. Helsinki 2017, s. 37–41.
[7] Kuntalaki 46.2 § (omistajaohjauksen välineet).
[8] Kuntalaki 47.4 §.
[9] Ruohonen, Janne: Konserniohje kuntayhtiöiden omistajaohjausvälineenä. Teoksessa Paloranta, Paula (toim.): Keskuskauppakamarin liiketapalautakunta 80 vuotta. Helsinki 2017, s. 231–240.
[10] Penttilä, Seppo ym.: Kuntayhtiöt lainsäädännön ristiaallokossa. Helsinki 2015, s. 88–90.
[11] Vahtera, Veikko: Hyvä hallinnointitapa ja kuntayhtiöiden hallituksen koostumus. Teoksessa Paloranta, Paula (toim.): Keskuskauppakamarin liiketapalautakunta 80 vuotta. Helsinki 2017, s. 319–320.
[12] HE 268/2014, s. 174.
[13] Ks. KHO 2017:2.
[14] HE 268/2014, s. 175.
[15] Vahtera 2017, s. 326.
[16] Ruohonen ym. 2017, s. 100–101.
